地下空间

 

　　“针对兰州狭长地形，发展空间不足的问题，地下空间开发迫在眉睫。”在7月2日、3日召开的市政协十三届第十四次常委会上，这是参会委员的共识。早在去年9月12日，本报也刊登整版文章《开发“第二空间”兰州要向地下要效益》。正如政协委员所言，车辆保有量攀升导致的交通拥堵，人流聚集导致的发展空间不足，建设用地紧张引起的公共设施缺失，这些“城市病”都需要拓展城市空间来解决。可兰州的解决之道在哪里呢？削山造地、兰州新区开发、城郊小城镇的建设，乃至最近两年呼声渐浓的“中心城区抽疏”，都是兰州解决“城市病”，拓展发展空间的举措。时刻关注兰州发展的政协委员此次将目光聚集到地下空间开发，更是解决这一问题的再次尝试。会议审议通过的《关于加快兰州城市地下空间开发利用的建议案》(以下简称《建议案》)中这样阐述：每利用100万平方米的地下空间，相当于增加5000亩土地。按照兰州四版城市规划，到2020年，兰州城市建设用地面积将达到250平方公里，如果地下空间开发建设规模达到规划总规模的40%，就能开发100平方公里地下空间。这就相当于在兰州主城区的地面下，将诞生一个新的“地下城”。

　“地下城”建设——兰州扩容的必然之选

　　空间狭窄，用地不足，城市人口快速增长、经济社会快速扩张与空间规模限制一直是兰州城市发展的突出矛盾，不论老城区还是新开发区域，土地开发近于饱和，市区地面高层建筑密度大，道路结构不尽合理，地下管网错综复杂，绿化面积逐年减少，环境质量下降，抗灾自救能力日益匮乏，在很大程度上制约着兰州的进一步发展。“通过开发利用地下空间，实现城市立体化发展，有效缓解用地不足、空间拥堵、功能缺失、环境污染等‘城市病’，已成为国内外许多城市实现科学发展的重要布局原则和成功模式，也是兰州未来发展的必然选择。”市政协研究室主任邓海弟说。

　　此前，邓海弟参加市政协组织的城市空间开发利用的调研活动，走访了规划、建设、人防等部门，也走访了住宅小区、地下商业广场、轨道交通建设现场。更早之前，他还撰写了《兰州城区中心“抽疏”调研报告》，致力于兰州城市的发展。在他看来，兰州要想城市扩容，开发地下空间是必然选择。

　　“抛开建设资金制约因素，‘地下城’建设将解决兰州交通拥堵、建设用地紧张、城市功能体系缺失、城市应急防护等一系列‘城市病’问题。”邓海弟说。

　　在分组审议会上，政协委员吴贤德发问：兰州机动车已达60多万辆，每月还以数百辆的速度增加，现每百辆机动车停车泊位仅13个，其余的车辆晚上“住哪”？即便现在可以泊在马路上、人行道上、公共绿地上，将来还要停到房顶上？或是停到榆中县、皋兰县？因此，地下空间开发已经刻不容缓。

　　开发现状地下空间开发少、乱、难

　　政协委员宋小平说，无论哪个城市，地下空间的开发利用都始于建城之初，兰州也不例外。地下管网的建设，城市供水、污水处理设施的建设，都是地下空间开发利用的一项。然而，是否完善，是否充分利用，都取决于开发程度的高低。我市地铁的全线开工建设把地下空间的综合开发利用提上了更高层次的要求。

　　那么，兰州地下空间开发现状如何呢？

　　今年5月份，市政协副主席陈静率部分政协委员就地下空间开发利用进行了专题调研。

　　“就现行的政策来说，没有哪一条规定我们会限制地下空间开发，反而，我们甚至会多渠道鼓励开发商增建地下设施。只要开发商有能力，就可以建地下3层、4层甚至更多层。”兰州市规划局副局长钟天雷说。

　　事实上，单纯依靠一个部门的鼓励，很难推动地下空间的开发利用。在调研中，位于安宁区的联通大厦就遭遇了开发瓶颈。建设现场的一位负责人指着脚下已经开挖好的基坑说：“已经停工好几天了，因为质监站负责审批盖章的领导生病住院了。”遭遇类似事件的不仅仅是联通大厦。在轨道交通建设现场，项目建设方大道苦水：“明明政府常务会通过的决议，可在办理土地、产权等手续时就是通不过。原因就是无法可依，现行的任何一条法律和政府规章制度，都没有对地下空间的权属、使用权限做出规定。”对这一现象，《建议案》中如下描述：“虽然市政府已同意1号线奥体中心等5个附属工程开发项目的实施意见，支持轨道交通沿线土地资源开发的实施意见和轨道交通沿线土地以作价入股方式进行配置。但在具体实施中，相关部门间手续审批没有形成闭环，导致办理土地和规划等手续非常困难。”

　　记者了解到，地下空间的开发利用，涉及规划、土地、环保、建设、人防、质检、消防、工商、房产等多个部门。“政府各部门的职责就是‘马路警察，各管一段’，这是政府有序运行的必然之选。可‘多龙治水’或将导致各部门之间手续审批留下空隙，导致地下空间开发项目落地难。”列席会议的一名机关工作人员说。

　　记者注意到，《建议案》列举了六条兰州城市地下空间开发利用中存在的问题：一是城市地下空间开发利用系统性不强；二是规划立法滞后；三是地下空间开发遇到政策瓶颈；四是地下空间管理亟待加强；五是缺乏统一数据平台；六是兼顾人防不够。

　　总而言之，就是长期处于自发、零散状态，以商业、停车场开发为主，功能单一；与地上建筑功能不互补，各个地下空间独立运行，缺乏相互连通和衔接。在已开发的地下空间中，有的闲置，有的改变了原来的性质和功能。一些地下商业、餐饮、娱乐业管理混乱，存在火灾等大量安全隐患，甚至藏污纳垢。一些地下过街通道建而不用，基础设施损毁严重，卫生脏乱，成为盗窃、乞讨、流浪人员集中之地，影响了市民生活和城市形象。此外，规划立法滞后，我市尚未出台相应的管理办法，影响了整个规划体系对地下空间开发的引导和规范。

　　向地下要效益27条建议理顺开发体系

　　剖析了问题，理应有应对的措施。政协委员提出了27条有针对性的建议。

　　《建议案》指出，加快兰州城市地下空间开发利用，必须坚持地上与地下同步规划、同时设计和先地下后地上的原则，规划先行、重点突破、创新机制、强化领导，扎实有序地推进城市地下空间的开发利用进程。

　　其中规划方面的建议5条，开发利用方向的建议3条，开发区域和布局的建议3条，完善法律法规及政策的建议5条，理顺管理体制的建议4条，搭建信息和技术平台的建议3条，地下空间开发利于兼顾人防的建议3条。

　　按照《建议案》描绘的蓝图，我市地下空间的格局是“一轴、三心、多片”形态。“一轴”即贯穿城区的东西向发展主轴；“三心”即城关核心组团、安宁——七里河核心组团、西固核心组团；“多片”即城关片区、安宁——七里河片区、西固片区、盐场——九州片区、和平片区、彭家坪片区、沙中片区、河口南片区、定连片区、金来片区、兰州新区片区。

　　同时，地下空间的开发利用在符合规划和法规、具备技术条件的前提下，尽可能扩大民用建筑地下空间的容量和使用范围，例如充分利用地下空间建设商场、体育馆、餐厅、电影院、图书馆、博物馆、旅馆等设施，开发地下绿地、休闲健身娱乐设施，还可将仓储物流等设施更多的地下化。

　　政协委员杜擂升说，目前我市尚没有一部针对地下空间利用的地方性法律，我市在将地下空间开发利用纳入“十三五”规划的同时，还应推动立法工作，对地下空间的开发建设、使用权限及途径，审批管理等进行法律确认。政协委员林建平补充，地下空间的开发投资巨大，我市财政根本无力负担，应建立科学合理的投融资平台，吸引民间资本运作。

　　《建议案》中还建议，应当充分利用地下空间的开发利用，建设地下管廊，把已有的和新建的电力、通信、供排水、供气等管线有序地组合在地下管廊中，避免“拉链马路”。利用地下空间大规模建设地铁、停车场、人行道和地下换乘系统，是解决目前我市地面交通拥堵的主要出路。

　　《建议案》把“地下城”(即地下城市综合体)建设作为重点，建议市发改、建设、规划、交通、人防等部门认真谋划一批项目，如张掖路及西关地下综合体、西客站地下综合体、东方红广场地下综合体、火车站地下综合体等，利用这四大地下综合体带动中心城区改造升级和环境提升。选取围绕地铁若干主要地下车站的周边，陆续有计划地开发各种自成特色的地下商业街、地下商场和超市、商购中心，兼及各种地下休闲步行街、地下花园、地下图书馆等等，以及供人们在地下健身锻炼的地下绿地、娱乐和活动中心，大力提升市民的生活质量和品位。