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城市地下空间开发规范管理亟待提速

2016-11-03 139 0

　　我国是个土地资源紧缺国家，随着城市化进程加快和人民生活水平提高，很多城市地表和地上空间的开发利用逐渐饱和，成本也快速上升，继续开发的难度变大。与此对应，人口增加、资源紧缺、环境污染、交通拥堵等“城市病”日益突出，合理开发利用城市地下空间就显得格外重要。
　　合理开发利用城市地下空间具有多方面的积极作用。一是可以扩大城市空间容量。现今我国城市的中心城区已无地可供；向上发展也受消防等多因素限制，超过一定高度建造成本不降反升，不经济；有些特定城市受文物古迹保护、限高等限制；同时地下空间开发没有容积率、绿化率的要求；另外，地下空间与地上空间相比有许多独到之处，地下空间的恒温性、恒湿性、隔热性、遮光性、气密性、隐蔽性、空间性、安全性等远远高于地上空间。二是可以解决特大城市、大城市交通问题。交通问题最突出的表象是交通拥堵、行车速度慢、停车设施严重不足。修建地铁、地下过街道、增加地下停车场，对缓解地面交通问题将带来根本性改善。三是可以有效治理城市环境。合理开发利用地下空间，可以腾出更多的地面空间进行街头、街心绿化和公共广场等建设，改善城市环境，提高宜居性。四是可以完善城市基础设施提升城市功能。随着城市化的推进，需要建设更多种类、更大容量的地下管线，城市道路下部的空间为地下综合廊道的建设提供了理想场所。五是可以建设地下商业设施，增加不同层次的商业形态，满足不同消费能力人群的需求。
　　近年来，我国城市地下空间开发利用速度很快、规模很大。住房和城乡建设部发布的数据显示，截至2015年末，全国有24个城市建成轨道交通，线路长度3069公里。随着众多城市加入到城市轨道交通建设的行列，势必会引发全国性城市地下空间开发的热潮。然而，面对已经或即将到来的城市地下空间开发热潮，很多城市显然准备不足，因而陷入了仓促上阵、盲目建设、无序发展的困局。
　　从法规建设上看，除了住房城乡建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，我国与地下空间有关的法律规范内容，还分散在《城市规划法》、《土地管理法》、《人民防空法》等诸多法律中，尚未形成完整的立法体系。地下空间属于谁，如一栋商务楼向下挖到多少米就不属于这栋楼？公共道路下的地下空间，如果旁边的高楼业主想借用可不可以？这些在法律上都还是空白。在城市地下空间开发建设步入快车道的背景下，亟待制定一部完整、权威的法律，来解决开发权限、体制、标准与规程等问题，实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。
　　从规划编制上看，很多城市缺乏城市地下空间资源利用规划，对地下空间资源管理相关的资源调查也不系统。地下空间开发的总体性不强，功能布局不详细，各行各业按照各自眼前需要自行建成的地下建筑，开发的综合效益不明显，缺少可持续发展空间，地下空间开发建设和使用中的安全问题也经常出现。在现实生活中，暴雨来临时地下排水管不畅、“地陷”屡屡导致“走路死”、“开车死”、城市道路“开拉链”等现象，究其原因，就是城市地下空间开发利用存在缺陷。
　　从组织管理上看，目前，地下空间开发存在多头管理问题，包括国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等部门都管都不管，职能交叉效率低下。许多城市在建设中常常遭遇这般尴尬：计划埋设管道的线路，已有其他造好的地下工程，使得管道线路不得不改道，因此成本大增。此外，高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。地下空间使用权与地面土地使用权发生冲突，地下空间规划与城市地上建设难以协调，包括北京在内的很多城市，地下工程施工安全问题也不容忽视。
　　从政策配套上，目前除建设人防工程享有优惠政策外，对于单独开发建设的地下空间项目尚无具体的优惠政策。同时，由于现行法规未对地下建筑的产权关系进行明确，部分地下建筑资产难以流转变活，影响了投资者的积极性。
　　城市地下空间开发可逆性差，盲目建设、无序开发将造成无法挽回的损失，影响城市可持续发展。鉴此，对城市地下空间有序开发规范管理提出如下建议：
　　一、制定城市地下空间开发利用法规。在城市地下空间开发建设步入“快车道”的背景下，应制定一部完整、权威的法律，明确权属问题，理清产权关系，规范并解决开发管理体制、标准与规程等实际问题，以实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。
　　二、理顺城市地下空间开发管理机制。整合行政资源，对地下空间开发项目审批、设计审查、工程管理、安全监督检查等建立起信息共享、协调互动、监管与查处联动的机制，在降低社会送审经费和时间成本的前提下提高管理效率。
　　三、编制城市地下空间开发利用规划。根据各城市所处政治、经济、军事地位、发展方向来编制规划。在规划编制前，应完成城市地下空间利用现状、资源总量和需求量的调查、分析，为地下空间资源的合理分配、使用与编制规划提供科学依据。在规划编制时，对近期项目应制定控制性详细规划或修建性详细规划，以确保城市地下空间合理、有序开发。同时，要考虑其地理环境、自然条件因地制宜搞开发。把人防工程建设纳入城市地下空间开发利用总体规划，统一运筹诸如战备、民用、城建、商业开发等设施所需地下空间。
　　四、完善城市地下空间开发利用政策。由于城市地下空间开发一次性投资大，一些项目投资回收期长，短期效益不明显，需要有关主管部门制定一些优恵政策，保证投资者利益。此外，还应根据实际制定有关地下空间开发利用的技术标准和规范。特别是对地下空间的使用权、投资权益、规划、使用和管理规定等都要予以明确。对开发方的投资受益权给以法律保护，调动各方积极性。

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