党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），将新型基础设施建设提升至现代化产业体系支撑的战略高度，明确提出“适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造”。这一部署既是对“十四五”时期建设成果的继承深化，更是应对科技革命浪潮、培育新质生产力的关键举措。在“十五五”这一夯实现代化基础的关键时期，亟需精准把握政策新要求、科学研判发展新形势、系统谋划实施路径，以新型基础设施的“硬支撑”激活高质量发展的“软动能”。

“十五五”规划建议对新型基础设施提出新要求

战略定位新升级：从“基础支撑”到“先行引领”。《建议》首次将新型基础设施建设与新质生产力发展直接挂钩，明确其“先行引领”的战略价值。与“十四五”时期侧重补短板、建规模不同，新阶段的“适度超前”具有鲜明的目标导向：一方面，要支撑新能源、低空经济等战略性新兴产业集群发展；另一方面，需前瞻布局量子科技、具身智能等未来产业所需的底层设施。这种超前布局不是简单的时间维度考虑，而是基于技术趋势、产业发展和国家战略的统筹谋划，通过前瞻性建设新兴产业和未来产业发展所需的新型基础设施，使我国在人工智能时代持续保持全球领先地位。

建设布局新维度：从“分散推进”到“系统集约”。《建议》突出“全国一盘棋”的系统思维，破解“十四五”时期存在的布局碎片化问题。在空间维度上，强调信息通信网络、算力网等基础设施的全国一体化布局，通过“东数西算”升级、城市群设施协同等方式优化资源配置。在建设模式上，明确“集约高效利用”原则，要求深化行业内及跨行业共享，避免重复建设与资源浪费。例如，在算力设施建设中，不仅追求规模扩张，目标较“十四五”末期实现算力翻倍；更注重算网协同与绿色集约，推动算力资源向可再生能源富集地区适度倾斜。

技术发展新方向：从“规模普及”到“质效突破”。《建议》明确了技术升级的三大主攻方向：一是通信网络向“智联泛在”演进，推进5G-A网络重点覆盖，加速万兆光网规模化应用，启动6G技术研发与标准制定。二是算力设施向“智能集约”升级，构建全国一体化算力网，破解算力分布不均、利用效率不高的结构性矛盾。三是创新设施向“原始创新”聚焦，强化重大科技基础设施建设，为集成电路、工业母机等领域攻关提供支撑。这种从“量的积累”到“质的飞跃”的转变，彰显了新基建与科技自立自强内在逻辑的高度一致。

价值实现新路径：从“单体建设”到“融合赋能”。“推进传统基础设施更新和数智化改造”的部署，构建了新基建与传统基建融合发展的新范式。一方面，要推动“新基建+工业化”，以工业互联网、物联网、标识解析体系为核心，赋能制造业数字化转型，实现智能生产、柔性制造和协同创新；另一方面，要推动“新基建+城镇化”，结合智慧城市、智能交通、智慧能源等场景，构建城市“数字孪生”体，提升城市治理现代化水平和居民生活品质。此外，在农业、医疗、教育、金融等传统行业，新基建的应用也将从“锦上添花”变为“不可或缺”，成为行业变革的核心驱动力。

“十五五”时期新型基础设施建设机遇与挑战

从发展机遇来看：一是政策支持力度持续加大。《建议》明确提出“适度超前建设新型基础设施”，将其纳入现代化基础设施体系的核心构成。政府将通过财政补贴、融资支持等多种方式，加大对新型基础设施建设的支持力度。例如，中央财政设立新型基础设施建设专项基金，地方政府通过发行地方政府专项债券、开发性金融等手段，引导社会资本参与新型基础设施建设。这些政策措施为新型基础设施建设提供了坚实的资金保障，降低了企业的运营成本，提高了盈利能力，激发了经营主体的投资热情。

二是技术创新驱动发展。新一轮科技革命和产业变革加速演进，为新型基础设施建设提供了强大的技术支撑。5G、大数据、人工智能、区块链等前沿技术的快速发展，推动了新型基础设施的智能化、数字化、网络化升级。例如，5G技术的低延时、高带宽、大连接特性，为工业互联网、智能交通、智慧医疗等领域的发展提供了可能；人工智能技术的广泛应用，提高了新型基础设施的运营效率和管理水平；区块链技术的去中心化、不可篡改等特性，为数据安全和隐私保护提供了解决方案。技术创新不仅催生了新的经济增长点，也为新型基础设施建设带来了新的发展机遇。

三是市场需求持续释放。随着我国经济社会的快速发展，对新型基础设施的需求日益旺盛。在产业数字化方面，传统产业对数字化转型的需求迫切，需要新型基础设施提供强大的算力、数据存储和传输能力。例如，制造业企业通过工业互联网平台实现设备的互联互通和数据的实时采集分析，提高了生产效率和产品质量；农业领域利用物联网技术实现精准种植和智能灌溉，提升了农业生产的智能化水平。在数字产业化方面，新兴产业的快速发展对新型基础设施提出了更高的要求。例如，人工智能、大数据、云计算等产业的发展需要大规模的数据中心和算力网络支持；电子商务、在线教育、远程医疗等新业态的兴起，也需要高速稳定的网络基础设施保障。

四是区域协调发展带来新空间。《建议》强调增强区域发展协调性，推动东中西、南北方协调发展。这为新型基础设施建设在区域间的布局优化提供了契机。一方面，东部地区可以依托其技术、人才和产业优势，加快新型基础设施的创新应用和高端发展，打造具有国际竞争力的数字产业集群；另一方面，中西部地区可以充分发挥其资源优势，承接东部地区的运算需求，建设大规模数据中心等新型基础设施，推动“瓦特”产业向“比特”产业转化。例如，“东数西算”工程的实施，将东部地区的算力需求有序引导到西部地区，促进了区域间的资源优化配置和协同发展。

从主要挑战来看：一是核心技术受制于人。尽管我国在新型基础设施建设领域取得了显著成就，但在一些关键核心技术方面仍存在短板，必须依靠自主创新突破瓶颈。例如，高端芯片、关键软件、操作系统、数据库管理系统等核心技术仍然依赖进口，面临风险和信息安全隐患。核心技术受制于人，不仅增加了新型基础设施建设的成本，也影响了我国在全球科技竞争中的地位。

二是区域发展不平衡。我国新型基础设施建设存在明显的区域差异。东部地区由于经济发达、科技资源丰富，在5G网络、数据中心等建设方面走在前列。而中西部地区受资金、技术等因素限制，基础设施建设相对滞后。这种区域不平衡不仅影响了全国新型基础设施整体效能的发挥，也加剧了地区之间的发展差距。例如，东部地区的5G基站密度远高于中西部地区，在发展数字产业时具有明显的基础设施优势。此外，新型基础设施的布局尚未与各地区的资源禀赋有效匹配，制约了其可持续发展。

三是安全风险日益凸显。随着新型基础设施的广泛应用，网络安全、数据安全等问题愈发突出。黑客攻击、数据泄露等事件频发，给个人隐私、企业利益乃至国家安全带来严重威胁。在新型基础设施建设过程中，云计算、大数据、人工智能、物联网等数字智能技术的广泛应用，也将自身的安全风险嵌入了新型基础设施建设、应用和管理之中。数字设备和系统的芯片、架构、传感器等核心零部件的供给稳定性、安全性等风险，在新型基础设施规模化应用中交织放大。

四是商业运营有待优化。新型基础设施建设投资规模大、回收周期长，对建设企业的资金实力提出了更高要求。同时，新型基础设施的运营维护也需要大量的资金投入，包括设备更新、技术升级、人员培训等方面。此外，新型基础设施的市场化运营机制尚不完善，部分项目存在重建设轻运营的现象，导致设施利用率不高、经济效益不佳。例如，一些数据中心建成后，由于缺乏有效的市场对接和运营模式创新，算力资源闲置浪费，无法形成可持续的商业模式。

政策建议

强化顶层设计，构建统筹协调新机制。建议成立国家层面的“新型基础设施建设协调机制”，统筹协调发改、工信、科技、网信、财政、自然资源等部门，打破部门壁垒和地方保护主义。制定发布“十五五”新型基础设施建设发展规划，明确总体目标、重点任务、空间布局和实施路径。建立全国统一的新基建项目库和统计监测体系，避免盲目投资和重复建设，确保“一张蓝图绘到底”。

聚焦核心技术，打好自主创新攻坚战。实施“新基建强基工程”，将新基建领域的核心技术攻关列为国家重大科技专项。一是加大基础研究投入，通过国家自然科学基金、国家重点研发计划等，长期稳定支持高校和科研院所在下一代通信、基础软件、核心算法、新材料等领域开展前沿探索。二是强化企业创新主体地位，鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，对攻克关键核心技术的企业给予研发费用加计扣除、政府采购、首台（套）保险等政策倾斜。三是培育产业生态，围绕国产芯片、操作系统等，打造开源社区和产业联盟，吸引产业链上下游企业协同创新，形成自主可控的产业闭环。

深化融合应用，打造数字经济新引擎。实施“新基建赋能千行百业”行动计划。一是开展行业示范，在智能制造、智慧能源、智慧物流、智慧农业等重点领域，遴选一批国家级融合应用试点示范项目，总结可复制、可推广的经验模式。二是降低应用门槛，鼓励电信运营商、云服务商等推出普惠性的“上云用数赋智”服务包，为中小企业数字化转型提供低成本、快部署的解决方案。三是培育应用生态，举办新基建应用创新大赛，开放政府和公共数据资源，鼓励开发面向具体场景的创新应用，催生一批“杀手级”应用，形成“建设—应用—收益—再投资”的良性循环。

完善数据治理，激活数据要素新价值。加快构建数据基础制度体系。一是加快立法进程，推动出台数据要素市场方面的法律法规，明确数据产权、流通规则、定价机制和责任划分。二是培育多层次市场，支持北京、上海等地数据交易所高质量发展，鼓励区域性、行业性数据交易场所开展特色化经营，形成全国统一、分工明确的数据交易市场网络。三是发展可信流通技术，大力支持隐私计算、区块链、联邦学习等技术的研发和应用，建立数据安全可信的流通环境，让数据“敢流通、愿流通”。

创新投融资模式，拓宽资金来源新渠道。构建政府引导、市场主导、社会参与的多元化投融资格局。一是发挥政府投资撬动作用，设立国家级新基建发展引导基金，通过股权投资、债权投资等方式，吸引社会资本参与。二是深化政府和社会资本合作（PPP），在智慧城市、智能交通等领域，推出一批收益机制清晰、商业模式成熟的PPP项目。三是创新金融支持，支持符合条件的新基建企业在科创板、创业板上市融资，发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），盘活存量资产。

筑牢安全屏障，构建综合保障新体系。坚持总体国家安全观，将安全理念贯穿新基建始终。一是建立安全审查机制，对新基建的核心设备、技术、服务实施严格的安全审查和准入制度。二是提升内生安全能力，推动新基建在规划设计阶段就同步考虑安全防护，发展内生安全、动态防御等新技术。三是强化供应链韧性，建立关键设备和技术的备份系统，推动供应链多元化，降低对单一来源的依赖，确保在极端情况下新基建能够稳定运行。

坚持绿色发展，引领可持续建设新方向。将绿色低碳作为新基建的硬约束。一是制定强制性标准，修订和新建数据中心、5G基站等设施的能效标准，并加强监督检查。二是推广绿色技术，鼓励采用液冷、浸没式冷却等先进节能技术，推动新基建项目直接采购绿电，建设“源网荷储”一体化项目。三是赋能全社会减排，鼓励开发基于新基建的碳监测、碳管理平台，为工业、建筑、交通等领域的节能降碳提供数字化解决方案。

“十五五”时期，是我国全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，也是新型基础设施建设承上启下、深化发展的战略机遇期。必须深刻领会和把握新阶段的新要求，清醒认识面临的机遇与挑战，以更大的决心、更实的举措，推动新基建从“铺路筑网”向“赋能增效”的深刻转变，为加快发展新质生产力、推进中国式现代化建设，提供坚如磐石的数字基石。